Муниципальные образования в механизме стратегического планирования РФ

Юрист Джахангир Мамедов специально для ДОЛГ.РФ рассказал о влиянии муниципальных образований на стратегическое планирование в масштабах страны. Из статьи Вы узнаете о ключевых факторах, которые учитываются при стратегическом планировании, какие «методички» при этом используются и что об этом думает Минэкономразвития.

О стратегическом планировании

В настоящее время эффективное функционирование системы стратегического планирования имеет ключевое значение в развитии государства, поскольку позволяет решать задачи повышения качества жизни населения, роста экономики и обеспечения безопасности страны. Стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется не только на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, но и на уровне муниципальных образований. Фактически сегодня можно говорить о том, что в Российской Федерации формируется новая система государственного планирования в условиях рыночной экономики.

В Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-ФЗ помимо общих установок непосредственно органам местного самоуправления посвящено только две статьи. В статье 6 перечисляются полномочия органов местного самоуправления (определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования, мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, иные полномочия в сфере стратегического планирования), а в статье 39 – перечень документов (стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования) стратегического планирования, разрабатываемые на муниципальном уровне.

Ключевые моменты стратегического планирования в муниципалитетах

В муниципальных образованиях Российской Федерации возможность и насущность применения стратегического подхода в планировании определяется следующими обстоятельствами:

Экономические факторы
Изменился подход к определению принципов, миссии, задач социально-экономического развития современного российского государства. На смену приоритетных экономических целей, определяющих возникновение таких неблагоприятных явлений, как создание моногородов и превращение из муниципальных районов территорий с исключительной сельскохозяйственной специализацией (сырьевые придатки городов), приходят такие цели, как повышение качества жизни населения, устойчивое развитие территории, развитие сферы услуг.

Структурные преобразования в экономике муниципального образования все больше соответствуют таким характеристикам, как значительное ускорение темпов этих изменений и связанная с этим неопределенность при прогнозировании их результатов (оценке экономического и социального эффектов).

Правовые факторы
Согласно действующему законодательству органам местного самоуправления делегируется все большая ответственность в сфере планирования социально-экономического развития своих территорий. На практике это выражается в массовом производстве местных плановых и программных документов.

Управленческие факторы
Многочисленные действующие планы и программы, реализуемые на территории муниципального образования (федерального, субфедерального и местного уровня), зачастую слабо согласованы и не скоординированы;

Частым случаем становятся противоречия между бизнес-структурами, местным сообществом и органами местного самоуправления по вопросам эффективного использования ресурсов территории. В отсутствие нормативно закрепленных инструментов их урегулирования, подобные противоречия перерастают в открытые столкновения интересов. 6. Усиливается роль населения муниципального образования в процессе формирования местной социально-экономической политики, активное использование форм прямого волеизъявления населения (публичные слушания и др.) служит тому подтверждением.

«Методичка» стратегического планирования
Важнейшим вопросом на сегодняшний день является организация методического и информационного обеспечения процесса стратегического планирования на местном уровне.
Развитие муниципального образования невозможно без определения целей и приоритетов, без разработки соответствующей стратегии, которая позволит выстроить экономическую и социальную политику соответствующей территории. Работа над Стратегическим планом развития муниципального образования должна проводиться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, регулирующим общероссийские средства регионального планирования и стратегического управления.

Базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу, является Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

Необходимо отметить, что в муниципальных районах и городских округах разрабатываются, утверждаются документы стратегического планирования, необходимые для обеспечения бюджетного процесса. Вместе с тем по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Однако проблемы в участии муниципальных образований в стратегическом планировании существуют и являются актуальными.

• Подготовка и формирование документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъекта Российской Федерации без участия органов местного самоуправления;
• Отсутствие четких требований к документам стратегического планирования, разрабатываемых на муниципальном уровне. Органы местного самоуправления не имеют конкретных целевых и методических ориентиров для разработки собственных актов.

Необходимо также отметить, что 11 апреля 2018 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации (в части конкретизации стратегического планирования на уровне муниципального образования)» которым предлагается внести определенные изменения в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», тем самым устранить проблемы организации процесса стратегического планирования на уровне муниципального образования и повысить качество разрабатываемых документов.

Законопроектом (подпункт «б» части 1 статьи 1) предлагается расширить полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования, определенные статьей 6 Федерального закона № 172-ФЗ, предусмотрев возможность их участия в подготовке документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Предлагаемый проект федерального закона закрепляет норму самостоятельного принятия решения органом местного самоуправления по номенклатуре и объему разрабатываемых документов стратегического планирования на местном уровне.

После появления подобных документов, законодательно оформленных на федеральном уровне, число успешных муниципалитетов, использующих принципы стратегического планирования, заметно возрастет.

Дополнения в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» добавляют определенности для тех муниципальных образований, которые решили непосредственно включиться в стратегическое планирование.

Предлагаемые изменения заключается в том, чтобы требования к процессу и документам стратегического планирования на муниципальном уровне в максимальной степени соответствовали аналогичным подходам, применяемым в субъектах Российской Федерации.

Предлагаемый проект федерального закона закрепляет норму самостоятельного принятия решения органом местного самоуправления по номенклатуре и объему разрабатываемых документов стратегического планирования на местном уровне, тем самым упрощая процесс согласования и понимания в целом принимаемых решений, а также установить в целом на всех уровнях стратегического планирования - федеральном, региональном, муниципальном - единые принципы, подходы, методологию, а также закрепят перечень документов.

Необходимо отметить, что документы стратегического планирования на муниципальном уровне разрабатываются только на добровольной основе и только по решению органов местного самоуправления. Это позволяет, с одной стороны, не нагружать такой работой те муниципальные образования, которые к ней пока не готовы, а с другой стороны, упорядочить, стандартизировать и увязать с вышестоящими уровнями - региональным и федеральным - документы, которые будут разработаны и приняты в тех муниципальных образованиях, которые эту работу уже проводят или собираются проводить.

В заключение стоит подчеркнуть, что данный проект федерального закона выступает фундаментом для создания прочной основы для обеспечения согласованности документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном и муниципальном уровнях соответственно.

Что делается сейчас?

В настоящее время ведется работа по разработке ряда нормативных и нормативных правовых актов, которые станут основой для совершенствования системы стратегического планирования Российской Федерации в части организации проектной деятельности, а также в части сбалансированности системы стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Система цифрового стратегического планирования, а именно проекты, являются инструментом реализации стратегических приоритетов.

На сегодняшний день Министерством экономического развития Российской Федерации на основании Распоряжения 214Р-ОФ от 16.11.2017 г. «О создании проектного комитета проекта Минэкономразвития России «Разработка и внедрение механизмов эффективного стратегического планирования с использованием Федеральной информационной системы стратегического планирования (ФИС СП)» создана информационная система стратегического планирования (ФИС СП), включающий в себя реестр стратегического планирования (показатели, документы, пользователи), на федеральном, региональном и муниципальном уровне.

Как проблемы в стратегическом планировании видит Минэкономразвития?

Необходимо отметить ключевые проблемы в сфере стратегического планирования, приводимые на основе анализа Министерства экономического развития Российской Федерации: отсутствие согласованности при принятии решения, «мониторинг ради мониторинга», «документ ради документа», низкая эффективность бумажной системы, расхождение позиций разных ведомств, отсутствие опыта работы с массивами данных. Уменьшением или увеличением количества документов стратегического планирования указанные проблемы решить не представляется возможным.

Проект «Цифровое стартпланирование», целью которого явялется формирование к 2020 году интеллектуальной системы поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического управления в Российской Федерации. Форма перехода от оборота документов к обороту данных, путем информатизации и автоматизации процессов до 100% через внедрение интеллектуальных технологий.
Функциональная составляющая проекта представляет собой блоки:

• Аналитический блок – оценка и сравнительный анализ, включая сервис динамической визуализации экономической связанности элементов и моделей;
• Сервис по разработке стратегий, планов по их реализации, программ и прогнозов (включая конструкторы разработки документов, «коробочные» решения, типовые инструменты);
• Стратегический аудит и формирование цифровой отчетности по запросам пользователей, включая мониторинг и контроль (аудит стратегий);
• Сервис по выявлению дисбалансов при формировании сценариев принятия решений (с использованием имитационных моделей);
• Федеральная система управления рисками экономической безопасности (имитационные модели, «калькулятор сложных решений»);
• Сервис общественных коммуникаций по вопросам стратегического управления и краудсорсинговая площадка;
• ИТ-сервисы для бизнеса в области кастомизированного агрегирования и трансформации данных, формирования предиктивной аналитики и прогнозов;
• Стратегическая Википедия (база знаний в сфере стратегического управления) с системой дистанционного обучения;

Необходимо отметить, что данный проект реализуется и на муниципальном уровне иерархической структуры стратегического планирования в Российской Федерации, что является неотъемлемой частью при закреплении единых принципов, подходов, методологий в стратегическом планировании в Российской Федерации, в целом.