Александра Осмоловская-Суслина: «У государства нет понимания, что малый бизнес — крупнейший налогоплательщик»

К 2022 году в России может появиться крупный аналитический сервис «Налоговый потенциал», который будет рассчитывать средний размер выручки компаний и предпринимателей, а на основе этих данных — прогнозный объем поступлений в бюджет. Причем «просчитывать» будут не только обороты крупных предприятий, но также малый и средний бизнес. По мнению авторов идеи, такой сервис поможет более точно формировать бюджеты страны и регионов. Отразится ли такая новация на предпринимательском климате, не будут ли налоговые органы на местах использовать «прогнозные» данные как команду «фас» при проверках бизнеса? Почему вообще государство за последние 10 лет кардинально сменило фокус работы с налогоплательщиками и что еще мешает развитию бизнеса в России. Об этом и многом другом корреспондент ДОЛГ.РФ поговорил с руководителем направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы Александрой Осмоловской-Суслиной.

— Александра, на днях стало известно, что ФНС намерена создать аналитический комплекс «Налоговый потенциал», который будет прогнозировать уровень доходов регионов РФ. Имеющихся ресурсов прогнозирования государству уже недостаточно?

— Судя по тому, что многие регионы у нас могут несколько раз в год уточнять параметры своих бюджетов, исходя из фактической ситуации, – да, имеющихся ресурсов прогнозирования пока недостаточно. Дело в том, что для оценки поступлений в бюджет любого уровня проводится большая предварительная работа. Главные администраторы бюджетных доходов (сокращенно ГАБД, - ред.) с помощью утвержденных Минфином РФ методик проводят анализ, сколько средств должно поступить в федеральный или региональный бюджеты. Эти методики составляет и постоянно совершенствует Минфин РФ. За каждой цифрой, которая записана в бюджет, стоит огромный этап расчетов. Все методики научно обоснованы, хотя, конечно, какие-то из них могут быть более точными, а какие-то – менее, какие-то лучше, какие-то хуже.

Но для того, чтобы что-то спрогнозировать с помощью методики, нужно на что-то опираться. То есть должен быть некий макроэкономический прогноз, на основании которого уже будут спрогнозированы конкретные параметры бюджета. И вот здесь и кроется главная опасность. Все государственные органы не могут использовать в своих прогнозах данные, отличные от официальных. Это значит, что министерства финансов (федеральное или региональные) всегда должны опираться на данные министерств экономики (также федерального или региональных, в зависимости от того, какой уровень бюджета прогнозируется). Но очень часто при составлении официальных макроэкономических прогнозов желаемое выдается за действительное. То есть в прогноз закладываются не реально ожидаемые, а некие целевые показатели.

Могу привести пример. Допустим, некое министерство экономики заявляет, что все принятые государством меры и реформы будут успешными, и это приведет к росту налоговой базы. На основе этого – весьма оптимистичного! – прогноза некое министерство финансов проводит расчеты, чтобы узнать, какой доход в бюджет можно ожидать. Но если окажется так, что реальность не соответствует завышенным оптимистичным прогнозам, то есть если изначальные данные не вполне реальны, то какая бы идеальная методология ни использовалась для бюджетных расчетов, бюджетный прогноз окажется неточным, и реальные поступления будут сильно отклоняться от заложенных в закон о бюджете. Особенно неприятным будет отклонение в меньшую сторону — недобор средств в бюджет.

Иными словами, прогнозирование доходов в бюджет очень важно. Но чтобы бюджетные прогнозы соответствовали реальности, необходимо работать над качеством закладываемых в расчеты макроэкономических прогнозов. Для этого и нужен мониторинг макроэкономической ситуации, чтобы знать, что происходит в регионах, что происходит в России в целом и каков реальный налоговый потенциал экономики.

— Бывают ли ситуации, когда, например, сделан некий прогноз, и ведомствам приходится «подгонять» под него цифры уже на практике?

— Да, такие ситуации сплошь и рядом, только чаще (особенно на уровне регионов) бывает наоборот. Например, очень трудно спрогнозировать поступления по налогу на прибыль, и никому из чиновников не захочется отчитываться, почему по данному налогу случился недобор. В то же время аналитики примерно знают, какие поступления будут, и, исходя из этих данных, намеренно занижают показатели. В результате оказывается, что налогов было собрано больше, чем прогнозировалось.

Такая ситуация, конечно, была до пандемии. Сейчас кризисный период, и сказать что-то по этому поводу сложно.

— На Ваш взгляд, какими инструментами будет пользоваться государство, чтобы прогнозировать поступления доходов в бюджет? Действующее законодательство вынудило бизнес перейти на онлайн-кассы, а крупные компании с 2015 года постепенно переходят на налоговый мониторинг, обмениваясь с ФНС данными о своей хозяйственной деятельности в режиме реального времени.

— Пока трудно сказать, какие именно это будут инструменты. Ясно одно —автоматизация, цифровизация, анализ больших данных активно внедряется в налоговую службу. Уклоняться от налогов будет все сложнее и сложнее. И в целом это хорошо, поскольку налоги действительно нужно платить, хотя бизнес может думать обратное.

Но сейчас делается большой упор на то, чтобы повысить собираемость налогов. Все меньше становится оптимизационных схем, все меньше «дыр» в законодательстве, которые можно использовать, чтобы не платить налоги. Идет полное сращивание информационных баз банков и госорганов, включая ФНС. Доказательством тому служит то, что если гражданин, например, захотел оформить кредит, крупные банки уже не спрашивают с него справку 2-НДФЛ, подтверждающую уровень доходов. Они уже получили о клиенте всю необходимую информацию в ФНС, Пенсионном фонде и пр.

Усилением налогового контроля можно назвать и внедренный режим самозанятости. Это был шаг к легализации малого бизнеса, который раньше работал на себя и не платил вообще ничего, а сейчас нужно регистрироваться и делать отчисления в бюджет.

В режиме онлайн стали отслеживаться крупные переводы со счета на счет не состоящих в родстве лиц. Это делается для того, чтобы избежать «отмывания денег» и в рамках борьбы с «серыми» зарплатными схемами. Например, раньше была распространенной схема, когда одно частное лицо перевело какую-то сумму другому, это другое лицо снимало деньги, а потом наличкой раздавалась зарплата.

— Может ли в ближайшее время налоговый мониторинг, к которому подключен крупный бизнес, распространиться и на представителей среднего и малого предпринимательства?

— Он уже начал на них распространяться. Крупные компании уже достаточно жестко контролируются ФНС. Вдобавок крупный бизнес знает о своих рисках: если он начнет использовать какие-то схемы уклонения от налогов, то рискует потерять намного больше, чем сэкономит. Фактически потенциал контроля больших компаний со стороны ФНС исчерпан.

По этой причине налоговая служба стала обращать больше внимания на средний и малый бизнес. С одной стороны, с каждого мелкого предпринимателя, с каждой небольшой компании много денег в бюджет не получишь. Но, поскольку представителей среднего и малого бизнеса миллионы, то, получив от них налоги, бюджет пополнится на приличную сумму. Ведь, когда говорят о теневой экономике, большая часть ее участников находится именно в секторах розничной торговли и оказания услуг, то есть в малом бизнесе.

— Может ли усиление налогового контроля повлиять на то, что многие люди просто не захотят заниматься бизнесом?

— Безусловно. Однако на это влияет не только усиление налогового контроля. Система в России такова, что есть отдельно налоги, а есть «квазиналоговые» платежи — иначе говоря, взятки. Коррупция — это тоже нагрузка на бизнес. Например, в отношении какой-то компании проводятся проверки, и чтобы спокойно заниматься предпринимательской деятельностью, нужно заплатить инспекторам. Я не говорю о том, что нет честных надзорных служащих, они, конечно же, есть, но и недобросовестных немало. Предпринимателям надо заплатить пожарным, представителям санэпидемнадзора и много кому еще.

Потому государству необходимо сосредоточиться не только на усилении налогового контроля, но и на борьбе с «квазиналоговыми» платежами. Налоговые платежи прозрачны, их можно контролировать. В отношении налоговых платежей бизнес точно знает, сколько с него спросят и для чего. Чего не скажешь о взятках, поскольку нельзя спрогнозировать ни их размеры, ни то, кто их попросит и за что. Именно из-за этих поборов люди задумываются, стоит начинать свое дело или нет.

Если усиление налогового контроля будет идти одновременно с антикоррупционной деятельностью, то это уже поможет активизировать экономическую активность населения. Сейчас совокупная налоговая нагрузка на бизнес растет: контроль со стороны ФНС усиливается, а с коррупцией борются недостаточно эффективно.

— С одной стороны, кажется, что государство заинтересовано в развитии среднего и малого бизнеса. Об этом говорит внедрение режима самозанятости, наличие «упрощенки», недавно была расширена область действия патента. В то же время малый и средний бизнес зачастую не может работать с крупным из-за того, что не платит НДС. Стоило бы государству внедрить какие-то льготы для крупного бизнеса, чтобы он охотнее сотрудничал с малым?

— Подобное станет возможным только при наличии соответствующей политической воли. А политическая воля, в свою очередь, возникнет после понимания государством, что малый и средний бизнес — это основа роста экономики.

Сейчас ситуация такова, что государство воспринимает проблемы малого бизнеса, который, например, хочет сотрудничать с крупным бизнесом, но не может из-за нестыковок законодательства, как его «личные» и «мелкие» проблемы. Хотя это проблема государства. Ведь именно у малого бизнеса есть все стимулы для роста, который впоследствии позитивно скажется на экономике страны в целом. В России же считается, что основа экономики — это действующие крупные промышленные гиганты. Многие их них работают еще с советских времен и нуждаются в постоянном государственном субсидировании.

У государства сейчас логика такая: давайте поддерживать промышленных гигантов, потому что они крупнейшие налогоплательщики. К сожалению, сейчас нет понимания, что если взять весь малый бизнес в совокупности, то именно он — крупнейший налогоплательщик.

— Давайте снова вернемся к теме налогового прогнозирования. Как Вы думаете, если бы в России появился некий сервис, где будущие предприниматели могли бы, например, ввести в него данные о сфере деятельности, где они хотят развиваться, и получили бы автоматические расчеты о том, сколько стоит открытие такого бизнеса и приблизительная налоговая нагрузка, повысило бы это привлекательность предпринимательства среди населения?

— На самом деле (смешно об этом, конечно, говорить в 2021 году), но была крупная программа по модернизации экономики, которая называлась «Стратегия 2020». Это была хорошо согласованная программа, которую писала в течение нескольких лет, с 2006-го по 2011-й, очень большая группа серьезных экономистов, мы («Эмономическая экспертная группа» - прим. ред.) в том числе. В этой программе среди множества прочих важных мер были и рекомендации о необходимости создать некое информационное поле или, если хотите, информационные базы, консалтинговые центры на уровне государства, которые помогали бы начинающим бизнесменам. Специалисты разъясняли бы, какие шаги должен предпринять начинающий бизнесмен: где он должен зарегистрироваться, какую лицензию получить, сколько это стоит, в какие сроки получится уложиться. Должна быть программа консультационной помощи и юридической поддержки всех, кто хочет заниматься бизнесом. К сожалению, пока такой всеобъемлющей общероссийской программы до сих пор нет.

Сейчас, если человек сейчас хочет заняться бизнесом, ему приходится самостоятельно искать информацию. Начинающий бизнесмен идет на основе чужого опыта получать какую-то «бумажку», но потом оказывается, что это не та «бумажка», ведь в его индивидуальном случае она должна быть немного другой. Или выяснится, что такой-то деятельностью у бизнесмена вообще не получится заниматься, потому что добавляется какой-нибудь торговый сбор, на который он не рассчитывал. Этот хаос, который у нас сейчас существует, во многом мешает людям заниматься бизнесом.

Сейчас в России действительно никто не знает, во сколько обойдется ему ведение бизнеса. Даже если максимально рациональный человек возьмет калькулятор и сам все посчитает, начиная от того, сколько будет стоить какое-то разрешение, и заканчивая налогами, всегда есть риск, что он что-то не учтет. По той простой причине, что он не профессионал в этой сфере. Вдобавок, нельзя заложить размер «квазиналоговых» платежей, о которых я уже упоминала ранее — невозможно рассчитать, столкнется ли будущий предприниматель с недобросовестным служащим надзорных органов или нет, и какую сумму тот у него потребует.

Все это портит так называемую предпринимательскую среду. Чем больше таких неконкурентных способов оставаться на рынке (взятки, чье-то покровительство «сверху»), тем меньше шансов у других желающих на рынок войти, тем меньше бизнеса, тем меньше налогов. Это ведет к тому, что у государства в итоге меньше ресурсов, чтобы развиваться.

— А что Вы можете сказать об изменении подхода работы государства с налогоплательщиками? Скажем, за последние 10 лет.

— Подход действительно очень изменился. У этого изменения есть и объективные причины. Предыдущие 10 лет — это так называемые «тучные годы». Цена на нефть была высокой, международных санкций тоже не было, природные ресурсы прекрасно продавались. Благодаря этому денег в бюджет приливало так много, что их хватало на все. Денег в казне было достаточно, и налоговая не присматривалась к налогоплательщикам так детально, как могла бы.

Однако такая ситуация не могла длиться вечно. Цена на нефть стала ниже, курс рубля стал нестабильным, кризисы, санкции. Как итог — нехватка средств в бюджете. И вот тогда ФНС обратила пристальное внимание на всех налогоплательщиков в надежде найти нарушителей, за чей счет можно было бы пополнить казну. Сначала налоговые органы ужесточили контроль над крупными компаниями, теперь они стали обращать внимание и на малый бизнес. Причем усилился не только налоговый контроль, но и налоговая нагрузка. НДС повысили с 18% до 20%. Ввели повышенную ставку НДФЛ «для богатых» в 15%. Больше стали требовать и с добывающих компаний, меняется налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), коэффициенты его расчета. При этом я говорю не только о нефтегазовых компаниях, но и о тех, кто добывает другие природные ресурсы.

Также российская политика сейчас направлена на препятствование выводу активов бизнеса в низконалоговые юрисдикции, офшоры. Государство заинтересовано в том, чтобы бизнес вел свои дела в России, а не на каком-нибудь Кипре. Это в целом мировая практика, не только Россия идет по такому пути. Однако для нашей страны эта тема особенно «болезненная», ведь десятилетиями из государства выводились активы в другие юрисдикции. Часть этих активов потом возвращалась обратно в экономику под видом «иностранных» инвестиций, хотя при других обстоятельствах они вполне могли бы быть «внутренними».

В то же время ошибочно думать, что для того, чтобы удержать налогоплательщика в России, нужно заниматься только изменением налогов. Нужно заниматься изменением инвестиционного климата. Налогоплательщику, конечно, важна налоговая ставка, но ему важен и уровень среды, в которой он пытается строить свой бизнес. Для инвестора важно, насколько его капитал будет защищен. Если инвестор видит «бреши» в системе правосудия, если право собственности защищается недостаточно, если есть коррупция, даже если в стране будет низкая налоговая ставка, он десять раз подумает, стоит ли начинать заниматься в этом государстве бизнесом.